政府债务：四季度增发空间几何？
元描述: 2023年政府债净融资已达84%，四季度是否还有增发空间？文章分析了专项债、普通国债和超长期特别国债的发行进度，并探讨了盘活结存限额和增发国债/特别国债两种增加政府债务额度的可能性。
引言:
今年前三季度，政府债发行可谓是“火力全开”。数据显示，截至9月末，政府债净融资已达7.51万亿，完成全年额度的84%，四季度所剩额度仅1.45万亿。然而，随着经济增长目标的压力和财政政策稳增长的诉求，以及货币金融政策的“加码”，四季度政府债务是否还有增发空间？增发规模又将如何？这成为市场关注的焦点。
本文将深入探讨今年政府债务发行情况，分析四季度增发空间，并展望未来增发趋势，为投资者提供有价值的信息和参考。
政府债务发行情况：前三季度“火力全开”
专项债发行进度：稳步推进，预计10月底前完成
2023年，地方债额度提前下达，发行进度普遍较快。专项债作为其中重要组成部分，发行进度也比较顺利。数据显示，截至9月末，今年新增专项债发行规模为3.5万亿，完成全年额度的九成。剩余额度预计将在10月底之前发行完毕，这一进度与往年相比算是中规中矩。
普通国债发行进度：快于往年，为四季度增发“铺路”
普通国债的发行进度则相对较慢，通常在一、二季度净融资额较低，三、四季度为净融资高峰。但今年普通国债发行进度相比往年却快了不少。Wind数据显示，截至9月末，今年普通国债净融资2.64万亿，约占全年中央财政赤字的八成，这一进度高于2019年-2021年约30个百分点，也比2023年要高，为四季度增发政府债提供了空间。
超长期特别国债发行进度：稳步推进，预计11月底前完成
超长期特别国债今年首次发行，截至9月末，发行规模为0.75万亿，完成全年额度的四分之三。按照安排，超长期特别国债将在11月16日之前发行完毕。
四季度增发空间几何？
考虑到今年实现5%的增长目标仍需努力、政府债额度即将发完、货币金融稳增长措施已出等因素，市场普遍认为，四季度政府债额度有增加的可能，规模或在万亿以上。
两种方式增加政府债务额度：盘活结存限额和增发国债/特别国债
1. 盘活结存限额：无需人大审议，灵活度高
结存限额指国债、地方债余额低于限额的部分。截至2023年末，政府债结存限额总计2.3万亿。盘活结存限额，即在国债和地方债余额低于上限的情况下，根据经济形势等相机而定，可以低于中央赤字，也可以高于中央赤字。
- 国债结存限额：截至2023年末，国债限额30.86万亿，余额为30万亿，结存限额0.86万亿。2023年国债余额低于限额，主要原因是按照国债余额管理规定，根据库款和市场变化情况等，适当调减了国债发行规模，以降低国债筹资成本。
- 地方债结存限额：截至2023年末，地方债结存限额1.43万亿，其中一般债0.68万亿、专项债0.75万亿。地方债结存限额的使用方式有两种：一是盘活专项债结存限额用于稳增长，仅有2022年使用，当年盘活专项债限额5000多亿元；二是盘活限额用于化债，如2020-2021年使用6128亿元及2023-2024年使用1.5万亿元，包括专项债限额和一般债限额。
值得注意的是，不论国债限额还是地方债限额此前已经全国人大审议批准，因此使用结存限额不需全国人大或其常委会审议，行政部门可以相机宣布和使用。
2. 增发国债或特别国债：需人大审议，操作难度较大
增发国债或特别国债，需要全国人大常委会审议，操作难度较大。
- 增发国债：历史上，仅有2023年有增发国债的案例，当年增发国债10000亿元，用于支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。
- 发行特别国债：特别国债不计入赤字，其背后的预算逻辑是需要有资产或者收益对应。2007年注资中投的特别国债是典型的特别国债，2020年用于基建的7000亿特别国债不典型但也说得通，但3000亿用于经常性支出，在预算逻辑上已难以自洽。
近期市场上关于发行特别国债的建议明显增多，用途则五花八门，包括用于支持生育、房地产收储、建立股市平准基金、化债、注资国有大行等等。结合近期的监管信号，发行特别国债注资国有大行的概率较大。
增发政府债务的意义和影响
增发政府债务有助于扩大财政支出，促进经济增长，但同时也可能带来一定风险。
增发政府债务的积极意义
- 扩大财政支出，刺激经济增长: 增发政府债务可以为政府提供更多资金，用于基础设施建设、公共服务投入、支持中小企业发展等，从而扩大财政支出，刺激经济增长。
- 应对经济下行压力，稳定市场预期: 当经济出现下行压力时，政府可以通过增发国债、特别国债等方式，增加财政支出，提振市场信心，稳定市场预期。
- 化解地方债务风险，提高财政可持续性: 对于地方债务问题，增发政府债务可以为化解地方债务风险提供资金支持，提高财政可持续性。
增发政府债务的潜在风险
- 加剧债务负担，影响财政可持续性: 过度增发政府债务会加剧债务负担，挤压财政支出空间，影响财政可持续性。
- 过度依赖债务融资，不利于经济结构调整: 过度依赖债务融资，会掩盖结构性问题，不利于经济结构调整，并可能引发通货膨胀风险。
- 加剧市场波动，影响金融稳定: 大规模增发政府债务可能会加剧市场波动，影响金融稳定，需要密切关注市场反应。
常见问题解答
Q1: 四季度增发政府债务的可能性有多大？
A1: 考虑到今年实现5%的增长目标仍需努力，政府债额度即将发完，货币金融稳增长措施已出等因素，四季度增发政府债务的可能性较大。
Q2: 四季度增发政府债务的规模会是多大？
A2: 市场普遍预计，四季度政府债务增发规模或在万亿以上。
Q3: 增发政府债务的主要方式有哪些？
A3: 增发政府债务的主要方式有两种：一是盘活结存限额，二是增发国债或特别国债。
Q4: 盘活结存限额有哪些优势？
A4: 盘活结存限额无需全国人大或其常委会审议，行政部门可以相机宣布和使用，操作灵活性高。
Q5: 增发国债或特别国债需要哪些程序？
A5: 增发国债或特别国债需要全国人大常委会审议，操作难度较大。
Q6: 增发政府债务会带来哪些风险？
A6: 增发政府债务会带来一定的风险，包括加剧债务负担，影响财政可持续性，过度依赖债务融资，不利于经济结构调整，以及加剧市场波动，影响金融稳定。
结论
2023年政府债务发行“火力全开”，前三季度已完成全年额度的84%。四季度增发空间依然存在，盘活结存限额和增发国债/特别国债是两种主要方式。增发政府债务有利于扩大财政支出，促进经济增长，但同时也要警惕潜在的风险，包括加剧债务负担，影响财政可持续性，过度依赖债务融资，不利于经济结构调整，以及加剧市场波动，影响金融稳定。未来，政府需要在平衡经济增长和财政风险之间，谨慎决策，合理安排政府债务发行，推动经济高质量发展。
